L'EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA

EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA, AGEVOLATA, CONVENZIONATA

L’espressione genericamente utilizzata di edilizia residenziale pubblica racchiude al suo interno tre diverse tipologie di interventi edilizi, volti a favorire le fasce sociali economicamente più deboli nell’acquisto di immobili abitativi in proprietà o in diritto di superficie, ovvero nelle locazioni.

La definizione di edilizia residenziale pubblica la si può desumere dall’art. 1  del D.P.R. n. 1035/72:"...(omissis) Sono considerati alloggi di edilizia residenziale pubblica gli alloggi costruiti o da costruirsi da parte di enti pubblici a totale carico o con il concorso o con il contributo dello Stato con esclusione degli alloggi costruiti o da costruirsi in attuazione di programmi di edilizia convenzionata e agevolata... (omissis)".

Il ruolo svolto dal comparto pubblico caratterizza le tre suddette tipologie:

1) Nella cosiddetta edilizia residenziale pubblica sovvenzionata l'ente pubblico edifica direttamente il fabbricato, mediante finanziamenti in tutto o in parte pubblici.

2) All'edilizia residenziale sovvenzionata si è affiancata l'edilizia residenziale agevolata. In questo caso, l'amministrazione incentiva l'edificazione residenziale attribuendo specifiche agevolazioni creditizie alle imprese costruttrici ed agli assegnatari.

3) La terza forma di edilizia residenziale pubblica è l'edilizia residenziale convenzionata, che spesso viene confusa con la precedente. Ciò che accomuna le due fattispecie è il fatto che in entrambe l'immobile abitativo è realizzato dal privato. In caso di edilizia convenzionata, tuttavia, l'ente pubblico non offre agevolazioni creditizie ma attribuisce direttamente beni o contributi all'impresa costruttrice.

La finalità di dare attuazione al diritto di abitazione garantito dall’art 47 della Costituzione Italiana, è stata perseguita attraverso l’emanazione di numerose leggi, che si sono succedute, nel corso degli anni, in maniera non armonica e prive di quel necessario coordinamento che avrebbe impedito numerosi problemi in sede di applicazione.

Ecco le principali:

Brevi cenni legislativi

La Legge 167/1962 ai commi 1 e 2 dell’art. 1 stabiliva: “I Comuni con popolazione superiore ai 50.000 abitanti o che siano capoluoghi di Provincia sono tenuti a formare un piano delle zone da destinare alla costruzione di alloggi a carattere economico o popolare, nonché alle opere e servizi complementari, urbani e sociali, ivi comprese le aree a verde pubblico.  Tutti gli altri Comuni possono procedere, con deliberazione del Consiglio comunale, alla formazione del piano”. 

La Legge 865/1971 andava ad integrare ed a modificare alcune parti della Legge 167/62. In particolare, con l’art. 35, ora abrogato, questa legge disponeva che l’appartamento costruito nell’ambito di un P.E.E.P. (Piano di Edilizia Economica e Popolare), non poteva essere alienato a nessun titolo. Né poteva costituirsi su di esso alcun diritto reale di godimenti per 10 anni dal rilascio della licenza di abitabilità. Trascorso tale periodo, la vendita sarebbe stata possibile solo a favore di soggetti aventi i requisiti per l’assegnazione di alloggi economici popolari, ad un prezzo prefissato, aggiornato in base agli indici ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli operai ed impiegati. Trascorsi 20 anni dal rilascio dell’abitabilità, il proprietario dell’appartamento avrebbe potuto trasferire l’immobile con l’obbligo però di riconoscere una somma al Comune, sulla base dei calcoli stabiliti nella Convenzione stessa.

Parimenti, la Legge 10/1977 detta legge Bucalossi, prevedeva, per le convenzioni stilate in base all’art. 8, delle limitazioni analoghe a quelle previste dalla legge del 1971, in materia di cessione di alloggi edificati su aree concesse, in diritto temporaneo di superficie, dai Comuni alle cooperative costruttrici (cfr. diritto di superficie art.li da 952 al 956 cod. civ.). In particolare, la legge Bucalossi sanciva, all’art. 8, che le convenzioni non potevano essere superiori a 30 anni e non inferiori a 20 anni, prevedendo, al contempo, una tipologia di Convenzione meno vincolante per l’assegnatario.

Con l’art. 23 comma 2 della Legge 179/1992 del 17/02/1992, vennero abrogati alcuni art.li della legge del 1971 per cui gli assegnatari degli alloggi in proprietà pervenuti con atti successivi alla promulgazione di questa legge, erano legittimati ad alienare l’unità abitativa loro assegnata in Edilizia Economica e Popolare, senza limitazione alcuna, fatte salve le disposizioni contenute nelle singole Convenzioni sottoscritte tra il Comune competente e l’impresa/cooperativa costruttrice (cfr. art. 23 comma 2 ove abroga commi 15-19 art. 35 L. 865/1971).

La Legge 448/1998  (Finanziaria 1999) introduce nuove disposizioni in ordine alla alienazione di immobili compresi nei P.E.E.P. assegnati in piena proprietà, nonché alla possibilità per i Comuni di cedere in proprietà aree già concesse in diritto temporaneo di superficie. L’art. 31 comma 45 concede ai Comuni la facoltà di “cedere in proprietà le aree comprese nei piani approvati a norma della legge 167/62 ovvero delimitate ai sensi dell’art. 51 legge 865/71, già concesse in diritto di superficie ai sensi dell’art. 35, quarto comma, della medesima legge n. 865/71”. Con l’emanazione di questa legge è stato anche abrogato il limite fissato dalle norme secondo le quali la proposta del Comune, per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà, diveniva vincolante per ogni assegnatario solo se approvata con la maggioranza dei 2/3 dell’assemblea condominiale.  Da ciò ne è conseguito che, in tema di trasformazione del diritto di superficie in piena proprietà (denominata anche impropriamente “riscatto”), quest'ultima può sorgere a seguito di proposta da parte del Comune rivolta ed accettata dal singolo proprietario dietro il pagamento di un corrispettivo determinato dalla legge stessa (art. 31 comma 48) ed un conseguente atto di riconvenzione.

Il D.P.R. 380/2001 prevede, all’art. 17, delle riduzioni e degli esoneri dal contributo di costruzione nel caso di edilizia abitativa convenzionata dando indicazioni, all’art. 18, su quali debbano essere le caratteristiche di una Convenzione-tipo stabilendo inoltre che “Ogni pattuizione stipulata in violazione dei prezzi di cessione e dei canoni di locazione è nulla per la parte eccedente”.

La Regione Piemonte, con D.D. n. 87/2007 pubblicato sul B.U. n. 50 del 13/12/2007 ha fissato il limite reddituale delle famiglie aventi diritto ad accedere ai mutui agevolati per l’acquisto della prima casa edificata in edilizia residenziale pubblica. L’importo, soggetto a revisione biennale, ammontava ad euro 25.000= annui.

Bollettino Ufficiale Regione Piemonte n. 50/2007

Il Decreto Sviluppo 2011 ( D.L. 70/2011 convertito con legge 106/2011) ha introdotto (con l'art. 5) i commi 49 bis e 49 ter all’art. 31 legge 448/1998. A seguito di tale modifica è ora possibile per i Comuni deliberare anche la rimozione dei vincoli relativi alla determinazione del prezzo massimo di cessione delle singole unità abitative e del canone massimo di locazione delle stesse, previsti dalle Convenzioni sottoscritte in base all'art. 35 della Legge 865/71 e da quelle indicate dall'art. 18 del D.P.R. 380/2001, purché "stipulate precedentemente alla data di entrata in vigore della legge 17 febbraio 1992, n. 179", mediante "convenzione in forma pubblica stipulata a richiesta del singolo proprietario e soggetta a trascrizione". (nel secondo commento in calce è disponibile il testo integrale dei due commi 49 bis e 49 ter inseriti). Come detto, tale facoltà può essere esercitata, mediante apposita convenzione e previo pagamento di un corrispettivo al Comune, soltanto dopo che siano decorsi cinque anni dalla data del primo trasferimento e quindi non dal costruttore, bensì dai suoi aventi causa.

Aspetti contrattuali

-        In caso di rivendita o di locazione di un alloggio convenzionato bisogna verificare se ricorrano i presupposti per rimuovere i vincoli di prezzo e di canone e quale sia l'oggetto della vendita (piena proprietà o diritto superficiario).

-        In sede di raccolta di un incarico è bene porre particolare attenzione alla scadenza della Convenzione ed alle limitazioni in essa contenute. Va detto che, nelle Convenzioni di ultima generazione, i limiti posti agli assegnatari sono decisamente più blandi rispetto a quelli previsti dall’edilizia agevolata e convenzionata di prima generazione. Di solito, permangono gli obblighi di rivendere l’immobile al prezzo imposto dalla Convenzione, aumentato con le rivalutazioni ISTAT indicate, il diritto di prelazione riservato al Comune, l’obbligo di verificare i requisiti soggettivi dell’acquirente, qualora questi si avvalga di un mutuo agevolato. Di contro, le ultime Convenzioni nascono prevedendo la piena proprietà del terreno e non il semplice diritto di superficie. L’attenzione è comunque d’obbligo: ogni Comune, nello stipulare le proprie Convenzioni, fa storia a sé, pur nel rispetto del quadro normativo generale.

-        In sede di preliminare, potrebbe essere opportuno prendere in considerazione l’ipotesi di fare incassare al proprietario la somma pattuita a titolo di caparra penitenziale e non di caparra confirmatoria (art. 1386 cod. civ.), poiché con tale garanzia si provvede già a quantificare il corrispettivo in caso di recesso. Facendo un esempio: nel caso in cui si proponesse in vendita un appartamento ad un prezzo superiore a quello stabilito dalla Convenzione, a causa di un errore commesso nel calcolare lo stesso, rilevando l’inesattezza, il proprietario potrebbe decidere che a quella cifra non gli interessi più spogliarsi della casa di sua proprietà. Con la caparra confirmatoria, il promittente l’acquisto avrebbe la facoltà di richiedere giudizialmente il trasferimento in capo a sé del bene (art. 2932 cod. civ.) alla cifra più bassa; in caso di caparra penitenziale, pagando quanto dovuto, il proprietario potrà invece mantenere la titolarità del suo immobile, recedendo dal contratto.

-        Molte Convenzioni impongono di riportare alcuni articoli in essa contenuti già in sede di preliminare, pena la nullità dello stesso. E’ bene quindi verificare con cura se sussistano tali obblighi.

-        La vendita di un immobile in edilizia Convenzionata ad una cifra superiore a quella imposta, sottacendo le informazioni atte a chiarire la natura e l'oggetto dell'affare, potrebbe esporre il proprietario e l'intermediario ad una denuncia per truffa (art. 640 c.p.: “Chiunque, con artifici e raggiri, inducendo taluno in errore, procura a sé o ad altri un ingiusto profitto con danno altrui, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni”).

-         In sede di incarico, potrebbe essere consigliato pattuire una provvigione in misura fissa, calcolata sulla base della cifra di vendita imposta dalla Convenzione ed aumentata dell’IVA di legge.

DOCUMENTO UTILE

Consiglio Nazionale del Notariato: Studio n. 521-2011/C

MASSIMARIO

E' fondata la domanda giudiziale di accertamento della nullità parziale del contratto di compravendita immobiliare, nella parte relativa alla determinazione del prezzo così come sia stato stabilito nel preliminare di vendita, con conseguente condanna del convenuto alla restituzione della somma incassata in eccedenza laddove, l'immobile oggetto della compravendita, sia un alloggio di edilizia popolare convenzionata. L'imperatività dell'art. 35 della legge n. 865 del 1971, che delega ai Consigli comunali il potere di fissare i criteri per la determinazione dei prezzi degli alloggi di edilizia popolare, si desume dalla natura pubblicistica degli interessi economico – sociali tutelati con la conseguenza che ove il comune, in ottemperanza a quanto previsto dalla convenzione richiamata nel contratto definitivo, autorizzi la vendita del diritto di superficie dell'immobile, fissando al contempo il relativo prezzo, il venditore va condannato alla restituzione di quanto in eccedenza preteso ed incassato, in violazione della convenzione.

Trib. Monza, Sez. I, 13/04/2011

Le convenzioni, di natura urbanistica e dotate di efficacia erga omnes, stipulate ai sensi dell'art. 35 della legge n. 865 del 1971, per la realizzazione di unità immobiliari di edilizia convenzionata, sono precipuamente finalizzate a salvaguardare la particolare destinazione delle aree interessate al servizio pubblico dell'edilizia popolare ed economica. In ipotesi di vendita di alloggio realizzato ai sensi della menzionata normativa e concesso in diritto di superficie, il mancato rispetto dei prezzi di cessione, come individuati dalle menzionate convenzioni, determina la nullità delle relative clausole e l'applicabilità alle relative fattispecie negoziali del meccanismo di sostituzione automatica delle stesse ex art. 1339 c.c.

Trib. Monza, 08/02/2011

Non comporta l'inefficacia totale dell'alienazione e il suo annullamento l'invalidità della clausola di determinazione del prezzo di vendita, poiché il contrasto con norme imperative di singole clausole, per il disposto dell'art. 1419 c.c., non inficia l'intero contratto, quando opera, come nella specie, il meccanismo della sostituzione automatica di diritto (sulla base di tale principio, la Suprema corte ha conseguentemente riconosciuto il diritto alla ripetizione del prezzo versato in eccedenza, rispetto a quello dovuto secondo i criteri stabiliti dal consiglio comunale per l'alienazione del diritto di superficie di alloggi di edilizia convenzionata).

Cass. civ., Sez. Unite, 12/01/2011, n. 506

Ai sensi dell'art. 35 della legge 22 ottobre 1971 n. 865, che delega al consiglio comunale la fissazione dei criteri per la determinazione dei prezzi di cessione degli alloggi in materia di edilizia convenzionata, gli atti amministrativi relativi, in quanto emanati in forza della predetta delega legislativa, da questa direttamente traggono un carattere di imperatività, sicché debbono ritenersi compresi nella previsione dell'art. 1339 cod. civ., alla quale si collega quella dell'art. 1419, secondo comma, cod. civ., posto che la conseguenza tipica della difformità di una clausola negoziale da una norma imperativa è la sanzione della nullità della clausola stessa, la quale peraltro non importa la nullità del contratto quando tale clausola sia sostituita di diritto da norme imperative. (Rigetta, App. Firenze, 31/10/2003)

Cass. civ., Sez. II, 10/02/2010, n. 3018

Integra il delitto di concussione la condotta del costruttore che, nel caso di edilizia convenzionata, condizioni la conclusione o l'esecuzione del contratto alla dazione, da parte dell'acquirente, di una somma di denaro maggiore di quella determinabile ai sensi della convenzione e non corrispondente a migliorie e varianti con lui concordate.

Cass. pen., Sez. VI, 25/03/2009, n. 15690

In seguito all'entrata in vigore (in data 19 febbraio 1994) del nuovo testo dell'art. 20, legge n. 179/1992, come sostituito dall'art. 3, legge n. 85/1994, che ha liberalizzato la cessione degli alloggi di edilizia agevolata una volta decorso il termine di cinque anni dalla loro assegnazione o dal loro acquisto, deve ritenersi valido il contratto preliminare di vendita di un alloggio di edilizia convenzionata stipulato dall'assegnatario, nel vigore del nuovo regime normativo, dopo la scadenza del detto termine quinquennale, a nulla rilevando che l'assegnazione dell'alloggio risalga ad epoca anteriore all'entrata in vigore della legge n. 179/1992, né la presenza, in provvedimenti amministrativi o negli strumenti convenzionali, di clausole contrastanti con tale regime di libera alienabilità post-quinquennale.

Cass. civ., Sez. I, 10/11/2008, n. 26915

È integrato il delitto di estorsione qualora il venditore di immobili, in regime di edilizia convenzionata, richieda somme ulteriori, non previste dalla convenzione, minacciando di non eseguire il contratto già concluso o di non portare a conclusione le trattative in corso. (Affermando il principio, la Corte ha accolto il ricorso del PM contro il provvedimento del Tribunale della libertà che aveva ritenuto non configurabile il delitto di estorsione atteso che, trattandosi di edilizia convenzionata e non popolare, non sussisteva per il costruttore un obbligo a contrarre) (Annulla con rinvio, Trib. lib. Genova, 12 Febbraio 2008) 

Cass. pen., Sez. II, 23/04/2008, n. 19711